Trouw
De tegenvallers rond de Afsluitdijk kunnen haast geen toeval meer zijn
De renovatie van de Afsluitdijk duurt langer en kost meer dan verwacht. Beeld ANP
Negentig jaar Afsluitdijk wordt ‘gevierd’ met een overschrijding van het renovatiebudget. Zulke tegenvallers overkomen Rijkswaterstaat nogal vaak, en dat lijkt geen toeval.
Hanne Obbink27 mei 2022, 01:00
Zaterdag om 13.02 uur is het precies negentig jaar geleden dat het laatste gat in de Afsluitdijk werd gedicht. Maar de kans dat dit jubileumjaar luister wordt bijgezet met het afronden van de renovatie, zoals aanvankelijk de bedoeling was, is nul. Het wordt zeker drie jaar later. En, liet minister Mark Harbers (infrastructuur) afgelopen weekend weten, ook nog eens minstens 221 miljoen euro duurder.
Niet zo feestelijk. Toen het project in 2018 van start ging, werd verwacht dat het 921 miljoen zou kosten. Door een serie tegenvallers is dat bedrag nu opgelopen tot twee miljard euro. De grootste tegenvaller was een fout in de ‘hydraulische randvoorwaarden’. Maar vriend en vijand lijken het erover eens: op de achtergrond speelt een koerswijziging die Rijkswaterstaat, de opdrachtgever, zo’n twintig jaar geleden inzette.
Een ‘golfklap’ waaronder de sluizen bezwijken
Eerst die hydraulische fout. Kort nadat de opdracht voor de renovatie gegund was aan een consortium met bouwer Bam en baggeraar Van Oord, werd ontdekt dat het renovatie-ontwerp niet deugde. Het hield te weinig rekening met het gevaar vanaf het IJsselmeer bij een combinatie van laag water en hoge golven. Dan kan een ‘golfklap’ ontstaan waaronder de spuisluizen in de Afsluitdijk bezwijken.
Wie moest er opdraaien voor de extra kosten van het steviger maken van de sluizen? Het contract bepaalde dat de bouwers verantwoordelijk zijn voor het ontwerpen, bouwen en financieren van de renovatie én voor het onderhoud daarna. Maar de technische eisen komen van Rijkswaterstaat, en dus lag het voor de hand dat het Rijk met extra geld over de brug zou komen.
Het geschil hierover is nu grotendeels opgelost, schreef minister Harbers vorige week aan de Kamer. Het consortium krijgt 238 miljoen euro extra. Om dat bedrag te kunnen ophoesten, haalt Harbers de renovatie van de twee spuisluizen uit de opdracht aan het consortium. Die sluisrenovatie zal later opnieuw worden aanbesteed - en gaat dan alsnog een paar honderd miljoen kosten. Enkele kleinere twistpunten liggen nog op tafel, en daarvoor legt de minister alvast 87 miljoen euro apart.
Ingenieurs verdwenen bij bosjes
Maar op de achtergrond speelt meer. Bij Rijkswaterstaat kunnen ze het lijstje tegenvallers wel dromen: de Zeesluis IJmuiden, de Ring Zuid bij Groningen, de Nieuwe Sluis Terneuzen, het Zuidasdok in Amsterdam. “Elk van die tegenvallers heeft andere oorzaken, je kunt ze niet op één hoop gooien”, zegt een woordvoerder. “En als een project binnen z’n budget blijft, lees je er nooit over.”
Toch lijkt die serie tegenvallers geen toeval. Rijkswaterstaat is de afgelopen decennia fors gekrompen. Vooral ingenieurs verdwenen bij bosjes, onder de achterblijvers werden procesmanagers zonder technische kennis steeds dominanter.
Het paste bij de politieke trend: de publieke sector moest kleiner, de markt moest taken van de overheid overnemen. Voor Rijkswaterstaat betekende dat een eind aan het ‘traditioneel opdrachtgeverschap’, schreef ze, waarin ze zelf ontwerpen maakte en zelf de directie over projecten voerde. Hele projecten, van ontwerp tot en met uitvoering, werden nu in handen gelegd van één gecontracteerde partij.
Marktwerking, dat was het uitgangspunt. Maar alleen al de markt zelf blijkt beperkingen op te leggen aan deze werkwijze. Bij projecten van boven de 250 miljoen euro is Rijkswaterstaat in de praktijk de enige opdrachtgever en het aantal bedrijven dat zulke klussen aankan is niet groot. Deze bedrijven schreven steeds minder in op grote projecten: die vonden ze te riskant. Hoezo marktwerking?
‘Tegenvallers nooit op voorhand uit te sluiten’
Wat critici al jaren roepen, blijkt niet uit de lucht gegrepen: Rijkswaterstaat kan niet te veel op bouwbedrijven leunen voor de benodigde technische kennis. Zo’n blunder als die met de hydraulische data rond de Afsluitdijk zou onmogelijk moeten zijn.
Zelf waarschuwt Rijkswaterstaat voor simpele conclusies over oorzaak en gevolg: minder ingenieurs in dienst leidt niet één-op-één tot tegenvallers. Toch is de koerswending van twintig jaar geleden inmiddels enigszins teruggedraaid. Het agentschap heeft nu weer een eigen ontwerpafdeling.
Daarnaast verwacht Rijkswaterstaat veel van de ‘twee-fasen-opzet’ van het aanbestedingsproces, waarmee het nu experimenteert. In die opzet gaan agentschap en gegadigden voor een project eerst rond de tafel om samen alle risico's in kaart te brengen. Pas daarna wordt de prijs bepaald. “Zo maken we de risico’s beheersbaar”, zegt een woordvoerder.
Die ‘getrapte aanbesteding’ ziet ook minister Harbers als remedie tegen uit de hand lopende projecten - “hoewel tegenvallers op voorhand nooit zijn uit te sluiten”. Ook de renovatie van de spuisluizen wordt op deze manier aanbesteed. Wanneer die sluizen klaar zijn, is nog niet te zeggen, meldt Harbers.